淡化審批
2013年，數次國務院常務會議共取消和下放221項行政審批事項，2004年頒布的《政府核準的投資項目目錄》首次修訂，旨在進一步充分發揮市場配置資源的基礎性作用。
“核準制要求一個項目完成行業職能部門前置性審查及地方政府審查后報送國務院投資主管部門審查，出現了‘路條’這一約定俗成的‘怪胎’。 國家應在頂層設計和統一規劃后再將項目核準權下放，避免出現重復建設的情況。”重慶某能源主管官員此前曾對《中國能源報》記者說。
有觀點認為，核準制將以往一家審批改為多家審批。為取得完整的核準申報材料，項目申請單位必須加大前期工作深度，并為了應對項目不被核準的風險而加大項目儲備，及早進入更多項目的前期工作中去，漫長、復雜的審批過程又形成大量項目未批先建、邊批邊建，“圈地”、“違規”成為行業發展的常態。
對此，國家能源局規劃司副司長何永健曾表示，將簡化審批程序，編制未來5至7年的規劃并實施。省級規劃將采取年度審批的方式，相當于一次性“打包”審批路條，實現規劃代替路條。
“基于綜合資源規劃（IPR）的電力規劃方法在發達國家上世紀90年代后受到很大限制，因為放松電力系統管制改革使發、輸、用電分屬不同的利益群體，電力市場設計與價格信號也會對新增裝機、最優停電時間等產生激勵信號，IPR缺乏整體必要性與部分可行性，只用于仍管制的電網與用電系統，或大型項目。” 國際能源署（IEA）全球能源展望組高級能源專家張樹偉對本報記者表示，“國家統一能源規劃應只限于監測電價和環保，除此之外的投資額度、項目分布等與激勵相容，私人企業可以處理得很好。而我國過去的‘統一規劃’含義模糊，在現實中演變為粗暴干涉企業經營自主權。”
中電聯副秘書長歐陽昌裕則認為，必須加強規劃的剛性。“以電力為例，規劃正式公布后，各級政府不得核準審批不在規劃內的電力項目，否則追究責任，同時逐步淡化項目審批。”歐陽昌裕告訴記者。
張樹偉進一步說，電源側的問題不是“規劃—招標”就能解決的，但招標操作得當可減少政府主管部門的自由量裁權，改善審批弊端。“審批標準需要明確，在發改委審批之前，環境、安全的負外部性都已在其他部委保證，那么發改委到底審批什么？”張樹偉對記者說，“以治理霧霾為例，其必要性論證基本是‘輸電可以減少污染物排放’，而不是基于成本最優。若長距離電力輸送項目的審批標準是電力成本的競爭力，相信不會有那么多項目獲批。”
“跨省區大容量送電和聯網項目、核電項目、大型流域水電項目由中央政府規劃和審批，價格上核電可采用標桿電價，水電走流域電價，跨省區送電項目一事一議，在嚴格成本監管基礎上采用成本加成確定初始輸電價格。除核電和大型流域水電外的發電項目均應交給市場，三項審批均可退出。”中電國際高級經濟師王冬容對記者說，“此外，要大力推進發電資產整體上市，推進直流輸電資產上市，試點省級電網資產整體上市。”
還原能源商品屬性
能源商品屬性與公益屬性并存。以電力為例，有觀點認為，我國電力工業在壟斷和管制模式下，電能的公益屬性貫穿于價格機制、產權制度、管理模式、法律體系等方面，電能的商品屬性則被掩蓋，電價成為了政策調控工具，信號作用被大大弱化，交叉補貼越來越普遍，電能的內在價值被扭曲。
“公益性與盈利性不是要‘兼顧’，而是讓公益的歸公益，盈利的歸盈利。承擔社會責任不是企業逃避虧損的借口。且由于信息不對稱，無法證明企業虧損的原因在于承擔了社會責任。”張樹偉對記者說，“電企目前所謂的‘公益性’體現，如落后地區的供電是農網基金支持的，居民用電交叉補貼是85%的工商業用電補貼15%的居民，補貼量不大。如這部分補貼從‘一鍋糊涂賬’變為‘明補’，可以更好地提高補貼的針對性、透明性與效率。”
在此之前，我國曾在電力行業進行放開審批、招標決定的試驗。2005年，國家發改委決定浙江烏沙山電廠采用招標方式選取項目法人，以及幾年后公開招標決定內蒙古直流輸電配套360萬千瓦電源的項目法人。但由于央企享受計劃單列等特權、資本間未能形成競爭關系、市場體系尚未完善等原因使招標走樣。
“今后規劃內的電源項目應實行公開招標，電網項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準（容量）電價，充分發揮市場配置電力資源的決定性作用。”歐陽昌裕對記者說，“同時，在全過程中及投運后，政府部門還要加強市場監督，包括追究投資失誤責任以抑制國企非理性投資。按照‘規劃引導—市場配置—政府監督’的運行機制，將存量電源競價上網和用戶選擇用電囊括其中，構建中國特色的電力市場運行模式。按照上述運行機制，就可以將規劃和項目實施有機結合起來，加上發電電價應是容量電價和電量電價兩部制電價，容量電價通過公開招標、電量電價通過市場競價確定。”
王冬容認為，以電力行業為例，首先要界定企業不同業務性質的工作，再做好不同性質的業務和資產的分離。“要將發電、輸配電、售電、調度、交易、送變電建設、各種裝備、科研機構、金融、地產切割清楚。界定和分離之后，才知道哪些還由政府來規劃和審批，哪些能交給市場，如何逐步交。二者的邊界是動態變化的，總的來說是前者逐步縮小，后者逐步擴大。隨著競爭和壟斷環節進一步厘清，競爭環節的行政化行為必須轉變為企業的市場化行為，保留在壟斷環節的行政力進行有效轉化，將控制、干預轉變為引導、服務。” 王冬容對記者說。（作者：傅玥雯)
