《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出，國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。
《意見》首次以規(guī)范性文件的形式提出了“生態(tài)紅線”的概念。這對保護重要生態(tài)功能區(qū)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有重大意義。“生態(tài)紅線”是一個信號，體現(xiàn)了國家以強制性手段強化生態(tài)保護的政策導(dǎo)向。
為什么劃定生態(tài)紅線？
我國生態(tài)資源豐富，森林、濕地、草地的面積約占國土面積的63.8％，在保障國家生態(tài)安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。但是，自20世紀(jì)50年代以來，由于長期得不到合理開發(fā)，我國生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
我國森林面積近年來持續(xù)增加，但這種增加主要來自疏林、灌木林和人工林，天然林卻呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，成熟林平均每年減少61萬公頃；我國共有近0.2億公頃優(yōu)質(zhì)草地被開墾，現(xiàn)有草地的產(chǎn)草量比20世紀(jì)50年代下降了30％~50％；天然濕地大面積萎縮、消亡，湖泊洪水調(diào)蓄能力下降，有研究表明，若爾蓋高原地區(qū)的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值在1975年～2006年期間減少了37％。
在經(jīng)濟快速發(fā)展的勢頭下，不采取嚴(yán)格的保護措施，生態(tài)系統(tǒng)面臨的嚴(yán)峻局勢很難扭轉(zhuǎn)。而一旦生態(tài)系統(tǒng)被破壞后再進行恢復(fù)，即使投入大量的人力、物力、財力，也往往難以恢復(fù)原狀。
“劃定生態(tài)紅線，就是為了嚴(yán)格禁止大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷退化的趨勢，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院生態(tài)所副教授劉雪華表示。
生態(tài)紅線有何作用？
“生態(tài)紅線區(qū)是為保障區(qū)域生態(tài)安全，必須嚴(yán)格管理和維護的區(qū)域，包括具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的區(qū)域。”劉雪華說，“當(dāng)然，極其重要的一點，生態(tài)紅線區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的禁止區(qū)，這是一切項目開發(fā)不能越過的底線。”
“紅線的意義就在于止步，其最大的作用是警示。”劉雪華說，“在耕地保護上，有18億畝耕地紅線的劃定，這是死保的底線。對生態(tài)系統(tǒng)設(shè)置紅線的意義也在于此，在紅線面前，開發(fā)建設(shè)活動必須止步，沒有商量的余地。這是保證國家生態(tài)安全的底線，也是為子孫后代保留生態(tài)資源、實現(xiàn)厚積薄發(fā)的基本儲備。”
怎么劃定生態(tài)紅線？
《意見》提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。生態(tài)紅線應(yīng)怎么劃定？重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域應(yīng)怎么確定？
從技術(shù)角度來講，生態(tài)紅線區(qū)在劃定的過程中既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風(fēng)險作為重要因素加以引入。具體來說，生態(tài)紅線區(qū)的劃定應(yīng)綜合考慮區(qū)域內(nèi)的自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、土地覆被類型、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、海水入侵、風(fēng)暴潮、暴雨山洪、近岸海域脆弱性等多重因子。
對于“陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域”，劉雪華認(rèn)為，脆弱的地區(qū)一定是敏感的，但敏感的地區(qū)不一定脆弱，在具體劃分過程中要開展生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性評價，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中劃分的禁止開發(fā)區(qū)域基本應(yīng)屬于這個范疇。
環(huán)境保護部有關(guān)工作人員表示，“根據(jù)《意見》，編制環(huán)境功能區(qū)劃可能將是環(huán)保部門履行生態(tài)保護職責(zé)、劃分生態(tài)紅線的重要手段。”據(jù)了解，我國國家環(huán)境功能區(qū)劃已經(jīng)啟動兩年多，目前正在編制過程中。
如何守住生態(tài)紅線？
要讓生態(tài)紅線真正發(fā)揮作用，還需要配套考核機制、經(jīng)濟政策等制度保障，這就需要處理好幾個關(guān)系。
實施生態(tài)紅線區(qū)控制，必須協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系。生態(tài)功能區(qū)劃一定要先行，這是實施生態(tài)紅線的應(yīng)有之義和基本需求。為此，也需要建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進生態(tài)保護的績效考核評價體系，從中央到地方都要認(rèn)識到生態(tài)保護也是政績。
對于生態(tài)紅線的劃定，還需要協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。中央確定的國家生態(tài)紅線是底線，各地可對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進行再評估，增加更多的地方生態(tài)紅線區(qū)。聰明的地方政府應(yīng)該將生態(tài)紅線區(qū)域多劃點，留下的資源越多，發(fā)展的后勁越足。
要真正落實好生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的保護工作，區(qū)域間協(xié)調(diào)也相當(dāng)重要，生態(tài)補償機制應(yīng)該是主要抓手。從2005年3月提出“國家要建立生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)補償機制”到現(xiàn)在，我國生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)、政策以及實踐3方面都在同步推進，在生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)開展生態(tài)補償既有必要，也有現(xiàn)實可行性。
■鏈接
2004年的《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要(2004~2020)》提出了紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)三大戰(zhàn)略任務(wù)，紅線調(diào)控是指為構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全體系而嚴(yán)格控制污染的區(qū)域。這是全國第一個區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃。
2008年7月，環(huán)境保護部和中國科學(xué)院發(fā)布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護和洪水調(diào)蓄為基礎(chǔ)，初步確定了50個重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域。
2010年12月，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個重點生態(tài)服務(wù)功能區(qū)(屬限制開發(fā)區(qū))；列出了國家禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5％。（曹俊）
