《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下稱《意見》）近日印發(fā)，這是時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件，勾畫了“十三五”乃至更長時(shí)間中國城市發(fā)展的“路線圖”。
歷經(jīng)37年改革開放，我國城市發(fā)展也進(jìn)入轉(zhuǎn)折時(shí)期。城市規(guī)劃建設(shè)管理中的一些突出問題亟須治理解決，如城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開性不夠；城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂；城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張“攤大餅”；違法建設(shè)、大拆大建問題突出；環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”加重等。
規(guī)劃、建設(shè)、管理是城市發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。《意見》約八千字，由九部分組成，提出了城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。
《意見》部署了一個(gè)個(gè)破解城市發(fā)展難題的“實(shí)招”：加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一；原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)；樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念；實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公交站點(diǎn)500米內(nèi)全覆蓋；打造方便快捷生活圈、城市公園原則上要免費(fèi)向居民開放等……
《意見》提出了未來深化城鎮(zhèn)住房制度改革的兩大方向，即以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。其中要打好棚戶區(qū)改造三年攻堅(jiān)戰(zhàn)，到2020年，基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長陳政高說，《意見》是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同29個(gè)部門在深入調(diào)研和認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上起草而成，明確了城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)管理、促進(jìn)城市持續(xù)健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
規(guī)劃 堅(jiān)決遏制領(lǐng)導(dǎo)干部隨意干預(yù)城市規(guī)劃現(xiàn)象
“一任書記一座城，一個(gè)區(qū)長一個(gè)新區(qū)”——有多少城市規(guī)劃被“翻燒餅”，規(guī)劃完成之日便是落后之時(shí)；規(guī)劃執(zhí)行難，“紙上畫畫，墻上掛掛”……
“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。”針對城市規(guī)劃存在的問題，文件明確了城市規(guī)劃定位，提出“剛性”要求：
制定規(guī)劃要依法——城市總體規(guī)劃由本級(jí)政府編制、社會(huì)公眾參與、同級(jí)人大常委會(huì)審議、上級(jí)政府審批。
一張藍(lán)圖干到底——把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性。
“打架”規(guī)劃要整合——加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一。
嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃——凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。城市總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意，并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審議通過，從制度上防止隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃建設(shè)管理行政決策法定程序，堅(jiān)決遏制領(lǐng)導(dǎo)干部隨意干預(yù)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)的現(xiàn)象。
規(guī)劃督察全覆蓋——全面推行城市規(guī)劃委員會(huì)制度。健全國家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃督察全覆蓋。
監(jiān)管 嚴(yán)控開發(fā)區(qū)和新區(qū) 違者視為違法
城市建設(shè)管理，離不開方方面面的監(jiān)管。文件提出，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等多種手段共同監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，加強(qiáng)建筑安全監(jiān)管，加強(qiáng)城市安全監(jiān)管，提高環(huán)境監(jiān)管能力……文件布下了一張張立體化監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)，對花樣百出的違法行為亮出“黃牌”。
這種“黃牌”警告機(jī)制不僅涉及城市硬件，更涉及城市管理體制的“軟件”。一系列“老大難”問題已被“點(diǎn)名”：城市建筑貪大、崇洋、求怪等亂象叢生，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重等等。
從野蠻施工、拖欠工人工資，到發(fā)生質(zhì)量安全責(zé)任事故，從施工企業(yè)到政府部門責(zé)任人，都有可能被列入城市管理問題的“黑名單”，可能面臨信用差評(píng)及無法參與投標(biāo)等嚴(yán)厲懲戒乃至入刑問罪。比黃牌警告更嚴(yán)厲的“黑名單”，將成為城市治理的重要工具。
文件提出，“嚴(yán)控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立，凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，一律按違法處理。”“研究推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法與刑法銜接，嚴(yán)厲懲處規(guī)劃建設(shè)管理違法行為，強(qiáng)化法律責(zé)任追究，提高違法違規(guī)成本”“加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管，嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，推進(jìn)建筑市場誠信體系建設(shè)”“實(shí)施工程全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理”“深化京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，健全重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系。提高環(huán)境監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法行為”……
“黑名單”成為城市管理的重要推動(dòng)力量。特別是規(guī)劃法等行政法與刑法銜接，有望解決官員“為公違法”難以入刑的問題。
建筑 推廣裝配式建筑和鋼結(jié)構(gòu)建筑
針對當(dāng)前一些城市存在的建筑貪大、媚洋、求怪、特色缺失和文化傳承堪憂等現(xiàn)狀，《意見》提出建筑八字方針——“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”，突出建筑使用功能以及節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和環(huán)保，防止片面追求建筑外觀形象，強(qiáng)化公共建筑和超限高層建筑設(shè)計(jì)管理。鼓勵(lì)國內(nèi)外建筑設(shè)計(jì)企業(yè)充分競爭，培養(yǎng)既有國際視野又有民族自信的建筑師隊(duì)伍，倡導(dǎo)開展建筑評(píng)論。
在建造方式上，“搭積木式”造房子、流水線上“生產(chǎn)”房子，能減少建筑垃圾和揚(yáng)塵污染的裝配式建筑將在未來中國得到推廣。《意見》提出大力推廣裝配式建筑，積極穩(wěn)妥推廣鋼結(jié)構(gòu)建筑。在具備條件的地方，倡導(dǎo)發(fā)展現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)建筑。
有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問題，促進(jìn)建筑物、街道立面、天際線、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美。通過維護(hù)加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復(fù)老城區(qū)功能和活力。加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承和合理利用，保護(hù)古遺址、古建筑、近現(xiàn)代歷史建筑，更好地延續(xù)歷史文脈，展現(xiàn)城市風(fēng)貌。用5年左右時(shí)間，完成所有城市歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作。
街區(qū) 已建成的住宅小區(qū)要逐步打開
加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)上，《意見》提出，要分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。我國新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。另外要樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。
針對一些城市“逢雨必澇”的問題，《意見》提到要推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態(tài)空間，建設(shè)海綿城市，提升水源涵養(yǎng)能力，緩解雨洪內(nèi)澇壓力，促進(jìn)水資源循環(huán)利用。鼓勵(lì)單位、社區(qū)和居民家庭安裝雨水收集裝置。大幅度減少城市硬覆蓋地面，推廣透水建材鋪裝，大力建設(shè)雨水花園、儲(chǔ)水池塘、濕地公園、下沉式綠地等雨水滯留設(shè)施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，不斷提高城市雨水就地蓄積、滲透比例。
在污水治理方面，《意見》提出以中水潔廁為突破口，不斷提高污水利用率。新建住房和單體建筑面積超過一定規(guī)模的新建公共建筑應(yīng)當(dāng)安裝中水設(shè)施，老舊住房也應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施中水利用改造。培育以經(jīng)營中水業(yè)務(wù)為主的水務(wù)公司，合理形成中水回用價(jià)格，鼓勵(lì)按市場化方式經(jīng)營中水。城市工業(yè)生產(chǎn)、道路清掃、車輛沖洗、綠化澆灌、生態(tài)景觀等生產(chǎn)和生態(tài)用水要優(yōu)先使用中水。
生態(tài) 城市公園原則上免費(fèi)開放
未來城市將會(huì)有更多綠色“留白”。《意見》提出，要強(qiáng)化綠地服務(wù)居民日常活動(dòng)的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。城市公園原則上要免費(fèi)向居民開放。限期清理騰退違規(guī)占用的公共空間。
制定并實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作方案，優(yōu)化城市綠地布局，構(gòu)建綠道系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外綠地連接貫通，將生態(tài)要素引入市區(qū)。建設(shè)森林城市。推行生態(tài)綠化方式，保護(hù)古樹名木資源，廣植當(dāng)?shù)貥浞N，減少人工干預(yù)，讓喬灌草合理搭配、自然生長。鼓勵(lì)發(fā)展屋頂綠化、立體綠化。進(jìn)一步提高城市人均公園綠地面積和城市建成區(qū)綠地率，改變城市建設(shè)中過分追求高強(qiáng)度開發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化的狀況，讓城市更自然、更生態(tài)、更有特色。
更多應(yīng)用綠色技術(shù)。推廣建筑節(jié)能技術(shù)，提高節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同地區(qū)氣候特點(diǎn)，應(yīng)用地源熱泵、水源熱泵、太陽能發(fā)電等新能源技術(shù)，發(fā)展被動(dòng)式房屋等綠色節(jié)能建筑。完善綠色節(jié)能建筑和建材評(píng)價(jià)體系，制定分布式能源建筑應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。分類制定建筑全生命周期能源消耗標(biāo)準(zhǔn)定額。
路網(wǎng)建設(shè)，設(shè)定公共交通分擔(dān)率，鼓勵(lì)綠色出行，減少不必要的尾氣排放。公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃，讓大家可以看得見綠地，親近綠地。
時(shí)間表
城市發(fā)展 列出哪些“時(shí)間表”？
道路越來越寬，為什么出趟門越來越累？商圈越來越多，為什么逛個(gè)街越來越難？我們的城市是不是“生病了”？新出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》為中國城市準(zhǔn)確把脈后，列出了下一階段城市發(fā)展的“時(shí)間表”。
5年左右查清并處理違建
完成歷史文化街區(qū)劃定
現(xiàn)代社會(huì)一定是法治社會(huì)，要依法制規(guī)，依法執(zhí)規(guī)。無論是個(gè)人還是政府企事業(yè)單位，依法是前提保障。
文件提出要嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，嚴(yán)控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立。凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，一律按違法處理。“用5年左右時(shí)間，全面清查并處理建成區(qū)違法建設(shè)，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)。”
保護(hù)歷史文化風(fēng)貌是城市記憶的延續(xù)。“用5年左右時(shí)間，完成所有城市歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作。”正如文件所強(qiáng)調(diào)的，過去的建筑和街區(qū)是濃縮的歷史信息，體現(xiàn)時(shí)代特征。在城市中游走，就是要置身于歷史之中。
“搭積木式”造房子、流水線上“生產(chǎn)”房子，能減少建筑垃圾和揚(yáng)塵污染的裝配式建筑將在未來中國得到推廣。文件提出加大政策支持力度，“力爭用10年左右時(shí)間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達(dá)到30％。”
到2020年基本完成棚改
公共交通分擔(dān)率大幅提升
安居才能樂業(yè)。文件提出了未來城鎮(zhèn)住房改革的兩大方向，以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。
打好棚戶區(qū)改造三年攻堅(jiān)戰(zhàn)，“到2020年，基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。”
優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。“到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8公里／平方公里，道路面積率達(dá)到15％。”——如果路網(wǎng)密度能達(dá)到每平方公里8公里，意味著道路間距在250米左右。可以想象，未來的路網(wǎng)道路不會(huì)很寬，但會(huì)很密，這樣道路利用率提高，街道可以有更豐富的店面，小伙伴們再也不用擔(dān)心找不到逛街的地方了，走路也不覺得累。
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍說，道路面積率是道路面積占整個(gè)城市的比率。目前我國這一指標(biāo)在12％左右。文件提出了更高的指標(biāo)，充分考慮了機(jī)動(dòng)車增長和將來出行的需要，未來道路面積更多、城市生活更豐富。
優(yōu)先發(fā)展公共交通。文件提出以提高公共交通分擔(dān)率為突破口，緩解城市交通壓力。要統(tǒng)籌公共汽車、輕軌、地鐵等多種類型公共交通協(xié)調(diào)發(fā)展，“到2020年，超大、特大城市公共交通分擔(dān)率達(dá)到40％以上，大城市達(dá)到30％以上，中小城市達(dá)到20％以上。”這意味著未來我國城市公共交通體系還將迎來飛躍發(fā)展，百姓出行將更加便捷。
到2020年更多城市使用再生水
超三成多垃圾能回收利用
城市資源有限，需要打造良好的循環(huán)系統(tǒng)讓廢棄物“統(tǒng)統(tǒng)歸位再利用”。
文件提出，推進(jìn)污水大氣治理。“到2020年，地級(jí)以上城市建成區(qū)力爭實(shí)現(xiàn)污水全收集、全處理，缺水城市再生水利用率達(dá)到20％以上”。
加強(qiáng)垃圾綜合治理。“到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35％以上”“力爭用5年左右時(shí)間，基本建立餐廚廢棄物和建筑垃圾回收和再生利用體系。”專家表示，通過反復(fù)論證，這些指標(biāo)都是可以實(shí)現(xiàn)的。
城市宜居的環(huán)境離不開智慧管理。文件提出，“到2020年，中國將建成一批特色鮮明的智慧城市。”運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算管理城市，高科技將讓城市生活更加精彩。
