自PM2.5納入國標以來，美國環保局就幾乎一直坐在被告席上。十五年間，公眾、各個行業、地方政府從未停止過標準修訂的拉鋸戰。空氣質量的改善非一朝一夕能完成。
AIRNow網站2012年6月13日預報截圖。
歷經15年，仍有不達標區
打開由美國環保局管理的“AIRNow”網站，一張迷彩服樣的美國地圖就會告訴美國公眾今天、明天和當下的空氣質量，綠色代表“優”，黃色代表“適中”。下載一個3Kb的AIRNOW插件，黃黃綠綠的監測站點則完全展現在GoogleEarth（谷歌公司的衛星地圖軟件）上，放大之后，你可以清楚看到所有空氣質量監測站點的位置，如在華盛頓的一條街道或是費城的一個公園里。
AIRNow會預報出空氣質量最糟糕的五個城市。2012年6月13日的預報顯示，加州有兩個城市分列一二，賭城拉斯維加斯排在第三。它們的等級都是橙色——對敏感人群有影響，網站建議這些地區的孩子、患有肺部或哮喘的病人減少戶外運動。
美國是世界上第一個將PM2.5加入國標的國家，但如今依然有部分地區難以達標。“對于加州而言，達標比較難。”加州大學伯克利分校教授科克·史密斯說。由于人口稠密和山谷包圍，該州最大城市洛杉磯成為難以達標的城市。
1963年，美國國會通過了《清潔空氣法》（Clean Air Act）。
1971年，美國《國家環境空氣質量標準》就已頒布，直至1997年，PM2.5才第一次納入美國國標，達標計劃并沒有立刻出臺。各地監測網絡的建設也經過了漫長的時間。因為當時各地雖有常規的環境空氣質量監測站，但對于PM2.5某些組分的采樣方法和儀器還有待完善，不同類型PM2.5的采用儀器的一致性也存在差異。
直到2000年，PM2.5的監測網絡才逐步建立，如今美國已有上千個PM2.5的監測點，研究者可以從美國環保局的網站上下載各站點的監測數據。在幾年的監測數據基礎上，據美國環保局《清潔空氣法》專家吉妮·洪稱，2005年，美國環保局方指定了39個未達標區域，涵蓋了20個州的208個縣，大部分的達標截止日期為2010年，有的則為2015年，如洛杉磯地區。
盡管有的地區還沒有達到1997年的標準，但根據《清潔空氣法》，每隔五年美國環保局需總結已有的科學研究，決定是否修訂標準。2006年，PM2.5的年均濃度保持不變，日均濃度變得更為嚴格。
這給超標區增加了另一個“死亡日期”，針對2006年的標準，吉妮稱，2009年，美國環保局指定了32個未達標區域，涵蓋了18個州的121個縣，達標截止日期是2014-2019年，目前，大部分地區尚未達標。
“提高空氣質量不可能一夜完成。”美國貨車運輸協會的副主席、能源和環境事務顧問格倫·科德茲說。機動車排放是PM2.5的主要污染源，達標需對發動機進行整改。
南方周末記者汪韜整理 （何籽/圖）
自下而上的民間推力
PM2.5加入美國國標，這源于兩個經典的前瞻性研究，即哈佛六城市和美國癌癥協會的研究。
1970年代起，在美國東部6個城市，哈佛大學對八千多名居民十多年的跟蹤觀測發現，死亡率與空氣中PM10和PM2.5等顆粒物的濃度有關。
得出這樣的結論后，哈佛大學的研究者聯系了癌癥協會，“他們期待研究結果在更大范圍的癌癥預防研究中得到印證。”癌癥協會負責流行病學和監視研究的副主席邁克爾·圖恩說。根據50萬美國人死亡原因風險的數據，研究發現空氣中PM2.5每增加10微克/立方米，心血管和肺癌死亡率分別上升6%和8%。
研究結果引起了強烈反響，1994年，美國肺協會向美國環保局提起訴訟，要求修訂標準。“他們沒有遵守每五年總結現有研究的規定。”肺協會負責國家政策與支持的助理副主席賈妮思·諾倫說。
在民間力量的推動之下，1997年，美國環保局將PM2.5納入了國標。2000年，美國健康效應研究所重新證實了這兩項研究的可靠性。
這兩項研究也為世界衛生組織和歐盟提供了數據支持，在2005年的《空氣質量準則》中，世衛組織提出了PM2.5的空氣質量準則值，但顆粒物和人體健康間的不確定性非常大，這意味著并不是低于準則值就會避免對人體的危害。
這種不確定性促使美國國會增加了研究經費，哈佛大學、紐約大學等顆粒物研究中心相繼成立，1999-2016年間三個階段的科研總經費超過一億美元。而民間機構也積極開展相關研究，如肺協會每年都會發布針對空氣的專題報告，他們的《2012空氣狀況》中就認為，對于41%的美國人而言，臭氧或顆粒物濃度處于不健康水平。
這些研究都會對空氣標準的修訂起到參考作用，而對于顆粒物的研究已逐漸深入，從一開始關注粒徑大小（如10微米和2.5微米）轉變為成分和來源研究。美國已有研究發現源于交通排放的顆粒物對死亡率的影響大于燃煤來源，而自然來源（土壤、巖石）的細顆粒物與人群死亡率的變化無關。
未盡的利益拉鋸
從最早的100微米以下的總懸浮顆粒物到PM10，以及如今的PM2.5，美國的顆粒物標準經過了3次修訂，每次修訂都伴隨著相關利益方的博弈，美國環保局屢次成為被告。
1997年，PM2.5的新標準剛剛公布時，環保局就被美國貨車運輸協會、俄亥俄州等行業團體、州政府告上公堂。作為工業組織，貨車運輸協會認為美國環保局在制定標準時沒有考慮實施費用，這將對全國經濟造成負面的影響。
“我們窮盡了所有的協商途徑，這（指訴訟）是最后的方法。”格倫說。在標準征集公眾意見期間，貨車運輸協會已經提交了意見，與環保局官員當面溝通，也參與了聽證會。種種途徑未果之后，一眾行業團體、州政府不惜與環保局對簿公堂。
官司拉鋸4年，此案最后上訴到美國聯邦最高法院。2001年，聯邦最高法院判定美國環保局勝訴，標準通過，因為環保局考慮的是公眾健康而不是經濟利益。“《清潔空氣法》并沒有要求環保局考慮實施標準的成本。”吉妮說。
雖然在此次案件中敗訴，格倫依然堅持自己的想法：“標準定得過嚴會對經濟不利，需要循序漸進。改造老貨車很費錢，有時候甚至超過貨車本身的價值。”
這種反對聲音也出現在其他標準中，如跨州空氣污染法規因要求發電廠降低空氣污染物排放而被描繪成攻擊美國就業的范例。得克薩斯州的共和黨議員就指出，因為這個規則，他們州的很多企業不得不進行裁員。
運輸協會的案件中，曾經起訴過環保局的肺協會站在了環保局的一邊，但2006年的標準頒布后，肺協會又站在環保局的對立面，和美國農場局聯合會等組織一起起訴環保局，因為PM2.5的年均濃度延續了1997年的標準，未按五年期限進行調整。在2006年，環保局的專家團曾建議過更嚴格的標準值，但是未被采納。
這場官司又綿延3年，2009年，環保局敗訴。“因為環保局未能充分論證這個年均濃度是否足以保護公眾健康。”吉妮說。
美國環保局被要求在2011年10月之前重新總結已有的科學研究并發布新的標準，但是環保局未能及時完成，所以肺協會又起訴了環保局。“上周環保局已經同意在這周提出新的標準，并在2012年12月正式公布。”6月13日，肺協會的賈妮思告訴南方周末記者。
“我當然希望年底新標準能夠執行。”長期關注美國空氣質量的加州大學洛杉磯分校的法學博士安雪峰說，“但是考慮到奧巴馬政府的大選政策，我不是特別樂觀，嚴格標準會對經濟產生影響，去年應該頒布的臭氧新標準就被推遲了。”2011年，奧巴馬撤銷了臭氧標準監管提案，從而降低經濟困難期的法規負擔。
但是安雪峰覺得，嚴格標準也會從另一方面促進經濟的發展。正如自然資源保護委員會和其它組織的另一份報告顯示，汽車排放標準和清潔汽車研發已經在全美504家工廠提供了15.5萬個職位。
