為何能源消費總量“天花板”會如此神秘？在過去的一年內，各省份又是如何與中央博弈？在拉鋸戰(zhàn)中，總量控制的方案是妥協還是務實？

中國各省份能源消費的天花板在哪里？2012年4月初，業(yè)內一度傳言全國能源消費總量控制工作方案即將出爐。

“兩會”期間，國務院總理溫家寶在作政府工作報告時特別強調，要抓緊制定出臺合理控制能源消費總量工作方案，加快理順能源價格體系。



 

一車車的煤炭正支撐著中國經濟的高速增長，要拉住能耗這匹脫韁的野馬必須需要另一條韁繩——能源消費總量。 （東方IC/圖）

上述表態(tài)被業(yè)界認為是方案即將出臺的積極信號。不過，2012年4月16日下午，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長李福龍在電話中向南方周末記者證實，這個千呼萬喚的方案“正在上報（國務院），尚無時間表”。

這意味著在最終的能源消費總量分解方案塵埃落定之前，博弈仍在進行。能源消費總量指的是一定時期內全國或某地區(qū)用于生產、生活所消費的各種能源數量之和。

接近發(fā)改委的人士透露，國家能源局自2010年年底開始頻繁與各省接觸，討論各自分配的總量目標，而工作真正啟動在2011年3月之后。

南方周末記者根據公開資料和媒體報道不完全統(tǒng)計，現已有湖南、北京、上海、吉林、陜西、廣東等省的總量控制目標被披露。

事實上，根據各省“十二五”的GDP增速和節(jié)能指標，就可以算出能源消費總量。奇怪的是，即便那些已經公布目標的省份，仍對最終分得的任務諱莫如深。這份神秘方案為何如此敏感？

 

脫韁野馬拉不住

至今國家發(fā)改委能源所副所長李俊峰都對過去五年發(fā)生的怪現狀唏噓不已：

一邊是惡化的骯臟空氣、受污染的水，一邊是節(jié)能減排各項指標悉數完成，一邊是能源消費總量飆升、電力消費兩位數增長，一邊是全國處處鬧電荒。

殘酷的現實已經給政策制定者們上了一課又一課——能源消費總量屢屢破線，僅靠能源強度（單位GDP能耗）和碳強度（單位GDP二氧化碳排放量）根本拉不住脫韁野馬般的能源消耗。

“十一五”末期，當各地使出渾身解數甚至不惜拉閘限電才勉強將能源強度下降了近20%時，能源消費總量卻突破了30億噸標煤。30億噸原本是2020年的預期。

李俊峰預計，照此速度，2015年中國能源消費總量就會達到40億噸，2020年則將飆升至50億噸——將是美國的兩倍、全球能源消費的1/3還多。

能源學界逐漸形成共識，要拉住這匹脫韁野馬必須需要另一條韁繩——能源消費總量。不過，這條韁繩并不好控制。

早在2010年10月全國發(fā)改系統(tǒng)工作會議之前，“能源強度&能源消費總量”的“雙控”方案，就第一次在一份發(fā)改委的內部刊物中被提出。

從2010年上半年起，國家發(fā)改委能源所能效中心主任楊宏偉和他的同事，受國家發(fā)改委環(huán)資司委托，開始了一項名為能源消費總量控制的專題研究。

 

在兩年的時間里，楊宏偉等人挨個分析了能源消費總量的控制方法，比如，從供應端分能源品種（煤、油、氣、電等）控制，從消費端分行業(yè)（工業(yè)、交通、建筑等）控制。

結果發(fā)現，能源總量控制是個幾乎難以完成的任務，即便忽略掉能源統(tǒng)計核算中的技術細節(jié)，從供應、消費兩端控制能源總量，都很難找到“抓手”。

更現實的難題是，經歷了“十一五”節(jié)能目標的洗禮，從中央到地方、企業(yè)，均建立了一套工作機制，而能源總量控制，卻一無所有。

遍尋妙方不得的窘境中，單位GDP能耗（即能源強度，亦可簡稱“節(jié)能目標”）彈性控制的建議被提出。所謂節(jié)能目標彈性控制，是指依據GDP的增速，動態(tài)調整節(jié)能目標。即GDP增速可以破預期，但節(jié)能目標也要相應調高。

這對地方通過做大GDP來完成節(jié)能目標將提出更高要求，也以隱性方式控住了總量。不過，這一建議目前只反饋到國家發(fā)改委、能源局的層面，尚未得到高層確認。

2012年4月，能源消費總量控制課題小組進入結題階段。楊宏偉表示，兩年的工作匯集成兩條建議：實行單位GDP能耗彈性控制，將能源消費總量定性為指導性而非約束性指標。


數據來源：《氣候變化綠皮書回顧與展望》及相關新聞報道 （李伯根/圖）\

爭奪最后的發(fā)展空間

一個力道不足的“指導性”能源消費總量控制，卻足以引發(fā)地方與中央的拉鋸博弈。

近日，南方周末記者聯系的多個省份發(fā)改委人士均在“觀望中”，即便那些已經拿出控制目標的省份。

陜西省發(fā)改委一位人士表示，陜西省的能源消費總量控制目標仍未確定，在等待國家方案出臺再做布置。

寧夏經濟和信息化委員會（下文簡稱“經信委”）主任王永耀的表現更為坦率，表示寧夏的能源消費總量控制的指標，已于3月中旬全部分解到了地市。

王永耀表示，2011年底時寧夏經信委上報給國家能源局的總量控制目標是5500萬噸標準煤，而能源局最終將這個數字“壓到了5200萬噸”。而早前寧夏自行估算的數字更是高達7600萬噸，兩者相差2300萬噸標準煤。

“寧夏是火電基地、能源化工基地，對能源需求旺盛。”王永耀表示，“國家給寧夏的數字確定后，我們積極尋找節(jié)能空間，但從爭取上講，也希望國家能考慮寧夏的實際，適當增加一些量。”

基于寧夏高耗能的工業(yè)結構，2011年11月，王永耀在全國政協產業(yè)差別化政策調研座談會上，曾提出系列建議：

 

對寧夏的節(jié)能目標以考核產品單耗為主、單位GDP能耗為輔；以用電增速與能耗增速之差控制在10個百分點作為對寧夏的節(jié)能數據核算標準；對以煤炭、天然氣等作為原料而非燃料的產品，不作為能源消費量統(tǒng)計；接受寧夏送電的省區(qū)按供電煤耗承擔所有的能源消耗等。

針對地方的強烈反應，國家發(fā)改委能源所能效中心副主任熊華文分析了博弈的必然性——跟節(jié)能目標相比，能源消費總量是絕對值。

在各地節(jié)能指標已分配到位的情況下，增設能源消費總量控制指標，意味著“能源局做的其實是核定各省GDP、為它們設定增長上限的工作”。

一位接近發(fā)改委的人士揭示，各省不惜書記、省長跑部進京，表面上爭的是能源消費總量，實質上爭的是未來五年的發(fā)展空間和能上多少項目。

不過，和不得不發(fā)展高耗能產業(yè)的西部省份相比，北京已提前公布了自己的總量控制目標，還宣稱要在2015年實現“無煤城市”，浙江經信委則主動要求充當國家能源消費總量控制工作的聯絡點。

“東部地區(qū)已經意識到了必須靠能源消費總量控制來倒逼轉變經濟結構，其他地區(qū)依據發(fā)展階段的不同心態(tài)迥異。”楊宏偉表示。

 

地方等中央，妥協還是務實？

依據2012年1月國家能源會議上的《合理控制能源消費總量工作方案》（征求意見稿）（以下簡稱“方案”），能源消費總量的目標責任評價考核指標及評分標準，參照了節(jié)能指標的考核方法。與節(jié)能指標分解類似，不同地區(qū)也被分作幾檔分別考慮。不過，截至目前能源局的分配計算方法仍未披露。

“‘十二五’節(jié)能目標下達之前，節(jié)能指標的計算方法上，印著兩個字‘絕密’，能源總量控制是絕對量，比能源強度更厲害，博弈只會更激烈。”一位接近發(fā)改委的人士說。

楊宏偉注意到，待批的能源消費總量方案，小心地加上了“合理控制”的字眼，“名稱的變化反映了各方對控制能源消費總量難度的認識”。

早至2004年能源中長期規(guī)劃制定時，就明確提出過階段性的總量控制目標，盡管此番方案出爐在即，但能源消費總量控制的官方表述仍舊非常模糊。

以《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》為例，方案談及其他節(jié)能減排的工作都條分縷析、細化到工程，涉及能源消費總量控制的部分卻缺乏細節(jié)。2012年1月版本的方案，其主要措施也泛泛表述為“統(tǒng)一思想認識、建立工作協調機制、實施目標分解考核和加強統(tǒng)計和預測預警”四項。

國家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長江冰在2011年10月的一個論壇上的說法，間接證實了中央的態(tài)度。江表示能源消費總量控制將“兩步走”，“十二五”重在制定措施和建立機制，“十三五”再力爭形成效果。

 

“這體現了中央的舉棋不定和留有余地。”一位接近國家發(fā)改委的人士評論，能源消費總量控制是為“倒逼”轉型開出的猛藥，不容于現行體制和發(fā)展階段，故先松后緊。

楊宏偉特別提示能源總量控制和主要污染物排放的相似和區(qū)別。二者都是絕對量指標，但污染物是經濟活動中的副產品，“只要有資金和技術，就能減到最少”，能源消費則不同，只要有經濟活動就必有能源消耗。

“這就是為什么要發(fā)展GDP的同時控制能源消費是件很困難的事。”楊宏偉解釋說。

目前，從中央到地方最關心的都是如何將指標順利分解，一碗水端平，而理論上更加重要的能源消費統(tǒng)計、考核等基礎問題，則被排在后面。

“中央和地方都知道，分到大家頭上的任務可能會完不成，但唯有‘求其上，達其中’。”上述接近發(fā)改委的人士表示。