為何能源消費(fèi)總量“天花板”會(huì)如此神秘？在過(guò)去的一年內(nèi)，各省份又是如何與中央博弈？在拉鋸戰(zhàn)中，總量控制的方案是妥協(xié)還是務(wù)實(shí)？
中國(guó)各省份能源消費(fèi)的天花板在哪里？2012年4月初，業(yè)內(nèi)一度傳言全國(guó)能源消費(fèi)總量控制工作方案即將出爐。
“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在作政府工作報(bào)告時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要抓緊制定出臺(tái)合理控制能源消費(fèi)總量工作方案，加快理順能源價(jià)格體系。
一車車的煤炭正支撐著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，要拉住能耗這匹脫韁的野馬必須需要另一條韁繩——能源消費(fèi)總量。 （東方IC/圖）
上述表態(tài)被業(yè)界認(rèn)為是方案即將出臺(tái)的積極信號(hào)。不過(guò)，2012年4月16日下午，國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)李福龍?jiān)陔娫捴邢蚰戏街苣┯浾咦C實(shí)，這個(gè)千呼萬(wàn)喚的方案“正在上報(bào)（國(guó)務(wù)院），尚無(wú)時(shí)間表”。
這意味著在最終的能源消費(fèi)總量分解方案塵埃落定之前，博弈仍在進(jìn)行。能源消費(fèi)總量指的是一定時(shí)期內(nèi)全國(guó)或某地區(qū)用于生產(chǎn)、生活所消費(fèi)的各種能源數(shù)量之和。
接近發(fā)改委的人士透露，國(guó)家能源局自2010年年底開(kāi)始頻繁與各省接觸，討論各自分配的總量目標(biāo)，而工作真正啟動(dòng)在2011年3月之后。
南方周末記者根據(jù)公開(kāi)資料和媒體報(bào)道不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)已有湖南、北京、上海、吉林、陜西、廣東等省的總量控制目標(biāo)被披露。
事實(shí)上，根據(jù)各省“十二五”的GDP增速和節(jié)能指標(biāo)，就可以算出能源消費(fèi)總量。奇怪的是，即便那些已經(jīng)公布目標(biāo)的省份，仍對(duì)最終分得的任務(wù)諱莫如深。這份神秘方案為何如此敏感？
脫韁野馬拉不住
至今國(guó)家發(fā)改委能源所副所長(zhǎng)李俊峰都對(duì)過(guò)去五年發(fā)生的怪現(xiàn)狀唏噓不已：
一邊是惡化的骯臟空氣、受污染的水，一邊是節(jié)能減排各項(xiàng)指標(biāo)悉數(shù)完成，一邊是能源消費(fèi)總量飆升、電力消費(fèi)兩位數(shù)增長(zhǎng)，一邊是全國(guó)處處鬧電荒。
殘酷的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)給政策制定者們上了一課又一課——能源消費(fèi)總量屢屢破線，僅靠能源強(qiáng)度（單位GDP能耗）和碳強(qiáng)度（單位GDP二氧化碳排放量）根本拉不住脫韁野馬般的能源消耗。
“十一五”末期，當(dāng)各地使出渾身解數(shù)甚至不惜拉閘限電才勉強(qiáng)將能源強(qiáng)度下降了近20%時(shí)，能源消費(fèi)總量卻突破了30億噸標(biāo)煤。30億噸原本是2020年的預(yù)期。
李俊峰預(yù)計(jì)，照此速度，2015年中國(guó)能源消費(fèi)總量就會(huì)達(dá)到40億噸，2020年則將飆升至50億噸——將是美國(guó)的兩倍、全球能源消費(fèi)的1/3還多。
能源學(xué)界逐漸形成共識(shí)，要拉住這匹脫韁野馬必須需要另一條韁繩——能源消費(fèi)總量。不過(guò)，這條韁繩并不好控制。
早在2010年10月全國(guó)發(fā)改系統(tǒng)工作會(huì)議之前，“能源強(qiáng)度&能源消費(fèi)總量”的“雙控”方案，就第一次在一份發(fā)改委的內(nèi)部刊物中被提出。
從2010年上半年起，國(guó)家發(fā)改委能源所能效中心主任楊宏偉和他的同事，受國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司委托，開(kāi)始了一項(xiàng)名為能源消費(fèi)總量控制的專題研究。
在兩年的時(shí)間里，楊宏偉等人挨個(gè)分析了能源消費(fèi)總量的控制方法，比如，從供應(yīng)端分能源品種（煤、油、氣、電等）控制，從消費(fèi)端分行業(yè)（工業(yè)、交通、建筑等）控制。
結(jié)果發(fā)現(xiàn)，能源總量控制是個(gè)幾乎難以完成的任務(wù)，即便忽略掉能源統(tǒng)計(jì)核算中的技術(shù)細(xì)節(jié)，從供應(yīng)、消費(fèi)兩端控制能源總量，都很難找到“抓手”。
更現(xiàn)實(shí)的難題是，經(jīng)歷了“十一五”節(jié)能目標(biāo)的洗禮，從中央到地方、企業(yè)，均建立了一套工作機(jī)制，而能源總量控制，卻一無(wú)所有。
遍尋妙方不得的窘境中，單位GDP能耗（即能源強(qiáng)度，亦可簡(jiǎn)稱“節(jié)能目標(biāo)”）彈性控制的建議被提出。所謂節(jié)能目標(biāo)彈性控制，是指依據(jù)GDP的增速，動(dòng)態(tài)調(diào)整節(jié)能目標(biāo)。即GDP增速可以破預(yù)期，但節(jié)能目標(biāo)也要相應(yīng)調(diào)高。
這對(duì)地方通過(guò)做大GDP來(lái)完成節(jié)能目標(biāo)將提出更高要求，也以隱性方式控住了總量。不過(guò)，這一建議目前只反饋到國(guó)家發(fā)改委、能源局的層面，尚未得到高層確認(rèn)。
2012年4月，能源消費(fèi)總量控制課題小組進(jìn)入結(jié)題階段。楊宏偉表示，兩年的工作匯集成兩條建議：實(shí)行單位GDP能耗彈性控制，將能源消費(fèi)總量定性為指導(dǎo)性而非約束性指標(biāo)。
數(shù)據(jù)來(lái)源：《氣候變化綠皮書(shū)回顧與展望》及相關(guān)新聞報(bào)道 （李伯根/圖）\
爭(zhēng)奪最后的發(fā)展空間
一個(gè)力道不足的“指導(dǎo)性”能源消費(fèi)總量控制，卻足以引發(fā)地方與中央的拉鋸博弈。
近日，南方周末記者聯(lián)系的多個(gè)省份發(fā)改委人士均在“觀望中”，即便那些已經(jīng)拿出控制目標(biāo)的省份。
陜西省發(fā)改委一位人士表示，陜西省的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)仍未確定，在等待國(guó)家方案出臺(tái)再做布置。
寧夏經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“經(jīng)信委”）主任王永耀的表現(xiàn)更為坦率，表示寧夏的能源消費(fèi)總量控制的指標(biāo)，已于3月中旬全部分解到了地市。
王永耀表示，2011年底時(shí)寧夏經(jīng)信委上報(bào)給國(guó)家能源局的總量控制目標(biāo)是5500萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而能源局最終將這個(gè)數(shù)字“壓到了5200萬(wàn)噸”。而早前寧夏自行估算的數(shù)字更是高達(dá)7600萬(wàn)噸，兩者相差2300萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
“寧夏是火電基地、能源化工基地，對(duì)能源需求旺盛。”王永耀表示，“國(guó)家給寧夏的數(shù)字確定后，我們積極尋找節(jié)能空間，但從爭(zhēng)取上講，也希望國(guó)家能考慮寧夏的實(shí)際，適當(dāng)增加一些量。”
基于寧夏高耗能的工業(yè)結(jié)構(gòu)，2011年11月，王永耀在全國(guó)政協(xié)產(chǎn)業(yè)差別化政策調(diào)研座談會(huì)上，曾提出系列建議：
對(duì)寧夏的節(jié)能目標(biāo)以考核產(chǎn)品單耗為主、單位GDP能耗為輔；以用電增速與能耗增速之差控制在10個(gè)百分點(diǎn)作為對(duì)寧夏的節(jié)能數(shù)據(jù)核算標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)以煤炭、天然氣等作為原料而非燃料的產(chǎn)品，不作為能源消費(fèi)量統(tǒng)計(jì)；接受寧夏送電的省區(qū)按供電煤耗承擔(dān)所有的能源消耗等。
針對(duì)地方的強(qiáng)烈反應(yīng)，國(guó)家發(fā)改委能源所能效中心副主任熊華文分析了博弈的必然性——跟節(jié)能目標(biāo)相比，能源消費(fèi)總量是絕對(duì)值。
在各地節(jié)能指標(biāo)已分配到位的情況下，增設(shè)能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)，意味著“能源局做的其實(shí)是核定各省GDP、為它們?cè)O(shè)定增長(zhǎng)上限的工作”。
一位接近發(fā)改委的人士揭示，各省不惜書(shū)記、省長(zhǎng)跑部進(jìn)京，表面上爭(zhēng)的是能源消費(fèi)總量，實(shí)質(zhì)上爭(zhēng)的是未來(lái)五年的發(fā)展空間和能上多少項(xiàng)目。
不過(guò)，和不得不發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)的西部省份相比，北京已提前公布了自己的總量控制目標(biāo)，還宣稱要在2015年實(shí)現(xiàn)“無(wú)煤城市”，浙江經(jīng)信委則主動(dòng)要求充當(dāng)國(guó)家能源消費(fèi)總量控制工作的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。
“東部地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到了必須靠能源消費(fèi)總量控制來(lái)倒逼轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其他地區(qū)依據(jù)發(fā)展階段的不同心態(tài)迥異。”楊宏偉表示。
地方等中央，妥協(xié)還是務(wù)實(shí)？
依據(jù)2012年1月國(guó)家能源會(huì)議上的《合理控制能源消費(fèi)總量工作方案》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱“方案”），能源消費(fèi)總量的目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，參照了節(jié)能指標(biāo)的考核方法。與節(jié)能指標(biāo)分解類似，不同地區(qū)也被分作幾檔分別考慮。不過(guò)，截至目前能源局的分配計(jì)算方法仍未披露。
“‘十二五’節(jié)能目標(biāo)下達(dá)之前，節(jié)能指標(biāo)的計(jì)算方法上，印著兩個(gè)字‘絕密’，能源總量控制是絕對(duì)量，比能源強(qiáng)度更厲害，博弈只會(huì)更激烈。”一位接近發(fā)改委的人士說(shuō)。
楊宏偉注意到，待批的能源消費(fèi)總量方案，小心地加上了“合理控制”的字眼，“名稱的變化反映了各方對(duì)控制能源消費(fèi)總量難度的認(rèn)識(shí)”。
早至2004年能源中長(zhǎng)期規(guī)劃制定時(shí)，就明確提出過(guò)階段性的總量控制目標(biāo)，盡管此番方案出爐在即，但能源消費(fèi)總量控制的官方表述仍舊非常模糊。
以《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》為例，方案談及其他節(jié)能減排的工作都條分縷析、細(xì)化到工程，涉及能源消費(fèi)總量控制的部分卻缺乏細(xì)節(jié)。2012年1月版本的方案，其主要措施也泛泛表述為“統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施目標(biāo)分解考核和加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)預(yù)警”四項(xiàng)。
國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)江冰在2011年10月的一個(gè)論壇上的說(shuō)法，間接證實(shí)了中央的態(tài)度。江表示能源消費(fèi)總量控制將“兩步走”，“十二五”重在制定措施和建立機(jī)制，“十三五”再力爭(zhēng)形成效果。
“這體現(xiàn)了中央的舉棋不定和留有余地。”一位接近國(guó)家發(fā)改委的人士評(píng)論，能源消費(fèi)總量控制是為“倒逼”轉(zhuǎn)型開(kāi)出的猛藥，不容于現(xiàn)行體制和發(fā)展階段，故先松后緊。
楊宏偉特別提示能源總量控制和主要污染物排放的相似和區(qū)別。二者都是絕對(duì)量指標(biāo)，但污染物是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的副產(chǎn)品，“只要有資金和技術(shù)，就能減到最少”，能源消費(fèi)則不同，只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就必有能源消耗。
“這就是為什么要發(fā)展GDP的同時(shí)控制能源消費(fèi)是件很困難的事。”楊宏偉解釋說(shuō)。
目前，從中央到地方最關(guān)心的都是如何將指標(biāo)順利分解，一碗水端平，而理論上更加重要的能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)、考核等基礎(chǔ)問(wèn)題，則被排在后面。
“中央和地方都知道，分到大家頭上的任務(wù)可能會(huì)完不成，但唯有‘求其上，達(dá)其中’。”上述接近發(fā)改委的人士表示。
