與傳統的環保行政執法相比，環保“領跑者”制度具有以下特點和優勢：首先，它通過表彰先進、政策鼓勵、提升標準，推動環境管理模式從單純的“底線約束”向“底線約束”與“先進帶動”并重轉變。其次，它可以更科學地體現產品生產和消費過程中的正外部性，在一定程度上糾正市場失靈。從短期看，企業對節能環保的投入通常會提高生產成本。而對環保標桿產品進行獎勵，有利于糾正市場對節能環保產品的“逆淘汰”。再次，它通過正向激勵，使企業節能減排行動與政府的政策目標相一致，因而政策執行成本更低。

 

日本是較早也是較成功實施環保“領跑者計劃”的國家之一。日本1998年修訂的節能法推出了“領跑者計劃”，把市場上最高能效定為目標值，要求在目標年內相關產品達到這一最高能效標準。當目標年達到新的能效水平時，再以更新的最高能效作為未來的能效目標值。日本定期公布“領跑者”名單，包括高耗能產品中單位能耗最低的生產企業名單、能源利用效率最高的公共機構名單等。激勵措施主要包括為相關企業和項目提供研發支持、政府低息貸款、政府貸款擔保，并將企業產品列入政府采購目錄等。同時，如果制造商和進口商的產品與“領跑者”的能效標準差距過大，經濟產業省就會采取措施進行干預，包括審查和提出改進建議。對經濟產業省的建議，制造商必須遵照執行。到目標年未達標的企業，可能受到警告、公告、命令甚至罰款等處罰。目標年限后達不到“領跑者”能效標準的產品，不允許在市場上銷售。這一計劃的實施在日本起到了有力的激勵和約束作用，有效引導了企業開發節能低碳產品。

 

雖然環保“領跑者”制度在我國剛剛起步，制度設計尚未完善和成熟，但我國以前實施過的“節能產品惠民工程”可以看作環保“領跑者”制度的雛形。在制定和完善該制度的過程中，此前政策實施中的經驗教訓值得總結參考。

 

盡快明確環保“領跑者”的對象產品，針對不同產品確定政府激勵的方式和標準。既要避免因政策激勵不到位導致市場主體動力不足，也要避免因激勵過度帶來市場扭曲和政府財政負擔過重問題。過度激勵還可能導致市場上節能環保產品短期內供給增長過快，最終造成產能過剩、無效投資增加，加劇行業周期性波動。發揮產業政策的引導作用，必須以發揮市場在資源配置中的決定性作用為前提。

 

環保“領跑者”制度不僅要獎優，還要罰劣。在政策上對行業標桿進行激勵并提供更大市場空間的同時，將來還應逐步對“后進者”實施一定約束。對一定期限內達不到“領跑者”環保標準的產品，應予以處罰，或責令其退出市場。只有激勵與約束并舉、獎優和罰劣并行，才能加速產品的優勝劣汰和資源的優化配置。

 

客觀公正地選擇和發布環保“領跑者”產品。《方案》指出，環保“領跑者”遴選和發布工作委托第三方機構開展。這意味著，環保“領跑者”第三方機構良好的業務能力和公平公正履職的態度對于這一制度的有效實施至關重要。以往“節能產品惠民工程”等政策實施中就存在部分企業虛標能效、虛報銷量以騙取財政補貼的違規現象，不僅導致政策失效，而且擾亂了市場秩序，損害了企業誠信，也阻礙了技術創新。這就要求在實施環保“領跑者”制度過程中，必須強化對“領跑者”的遴選和認證，定期和不定期進行抽檢，對能效和排放水平造假的企業和第三方機構均予以嚴懲，對偽造、冒用環保“領跑者”標志以及利用環保“領跑者”標志做虛假宣傳、誤導消費者的行為予以嚴懲。

 

完善環保“領跑者”指標，建立環保標準動態更新機制，不斷提高環保“領跑者”指標要求。根據行業環保狀況、清潔生產技術發展、市場環保水平變化等情況，建立環保“領跑者”指標的動態更新機制，可以使企業在節能減排方面形成你追我趕的競爭格局，進而不斷提高環保“領跑者”指標要求。同時，相關部門還可以通過標識告知消費者某產品是否達到“領跑者”標準，引導消費者選購節能環保產品。政府還應加大對公眾節能環保意識的教育和培養，擴大節能環保產品的市場空間。

 

提出《方案》，只是向建立環保“領跑者”制度邁出的第一步。如果這一制度不能嚴格有效落實，就有可能產生負外部性，導致實行結果與政策目標南轅北轍。因此，應盡快出臺相關配套措施，完善相關制度，特別是抓緊建立健全對企業的激勵約束機制，促使《方案》得到全面落實、有效執行。（劉先云 作者單位：中國社會科學院研究生院）