“監(jiān)測(cè)與監(jiān)察執(zhí)法都屬于環(huán)保部門非常基礎(chǔ)性的重要工作，省級(jí)統(tǒng)管的改革表明了中央打破地方保護(hù)主義的決心。”環(huán)保部的一位官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。
一位地方環(huán)保部門的官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，“此前十八屆三中全會(huì)通過的《決定》曾經(jīng)提出獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，現(xiàn)在十八屆五中全會(huì)更進(jìn)一步，這將大大推動(dòng)地方監(jiān)測(cè)與監(jiān)察執(zhí)法的體制改革。”
省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)站垂直管理，打破地方行政干預(yù)
“所謂省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理，是指市縣環(huán)保部門下屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理。”前述環(huán)保部官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道解釋。
目前省級(jí)環(huán)保廳局一般設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，市級(jí)和縣級(jí)環(huán)保局一般設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)站，它們都是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。
“市和縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站都由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局是當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)行政部門，其職位、人事、工資、獎(jiǎng)金、經(jīng)費(fèi)等均由當(dāng)?shù)卣忘h委決定。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授齊曄指出，這種管理體制導(dǎo)致市縣政府在利益驅(qū)動(dòng)下，有可能去干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。
“實(shí)行垂直管理之后，市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站將由省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站統(tǒng)一管理，由省級(jí)財(cái)政對(duì)其經(jīng)費(fèi)予以保障，這樣就擺脫了對(duì)市縣政府財(cái)政的依賴，可減少市縣的直接行政干預(yù)。”前述環(huán)保部官員解釋。
另一位地方環(huán)保官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理之后，環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站的編制會(huì)大大突破，省級(jí)財(cái)政需要大幅提高其預(yù)算保障金額。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道獲悉，市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管之后，省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站可能統(tǒng)一參照公益一類事業(yè)單位進(jìn)行管理。
與此同時(shí)，環(huán)保部正在研究制定《國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收方案》，初步考慮在“十三五”的前三年內(nèi)，通過“三步走”將國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的環(huán)境質(zhì)量國(guó)控點(diǎn)監(jiān)測(cè)事權(quán)，上收至中央政府。
省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，面臨人員編制難題
相比省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理，省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理要更復(fù)雜。
所謂環(huán)境監(jiān)察，主要是在各級(jí)人民政府環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)下，依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染源排放污染物情況和對(duì)海洋及生態(tài)破壞事件實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查，并參與處理。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文解釋，監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管執(zhí)法有所不同，前者是指從上對(duì)下的監(jiān)察，如抽查、巡查或者責(zé)任追究，但并不干預(yù)地方的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，后者是指當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門負(fù)有的日常環(huán)境監(jiān)管權(quán)限，如機(jī)動(dòng)車排放管理、總量控制和發(fā)放排污許可證等。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道獲悉，一般在省級(jí)環(huán)保廳局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊(duì)，市環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支隊(duì)，在縣環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)，它們都是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。
目前，一個(gè)省的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍系統(tǒng)，規(guī)模不小，以中部某省為例，該省一共有4000多名環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員。
“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊(duì)大約有50人，支隊(duì)人員數(shù)量大約在20-40人不等，縣級(jí)大隊(duì)人員數(shù)量差異很大，少則幾十人，多則幾百人。”一位中部省份的省環(huán)保廳官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，在4000多人的隊(duì)伍當(dāng)中，大約有近千人沒有正式的事業(yè)編制。
那么省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，未來是將其全部改為公務(wù)員來管理，還是繼續(xù)作為參公管理的事業(yè)單位人員來管理?
前述中部省份環(huán)保廳官員分析，如果不將其作為公務(wù)員來管理的話，其執(zhí)法能力依然受限。“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員由于是事業(yè)單位編制，其執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托，這在很大程度上影響了其執(zhí)法權(quán)威。”
“如果將其改為公務(wù)員來的話，突然增加這么多公務(wù)員編制，也不大符合精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)的改革方向。”該官員分析。
另一種可能的改革方案是延續(xù)此前的事業(yè)單位編制。這種方案需要解決“由于委托執(zhí)法產(chǎn)生的執(zhí)法權(quán)威低的老問題”以及“隊(duì)伍中無事業(yè)單位編制的編外人員如何安置的新問題”。
該官員進(jìn)一步指出，“初步判斷，選擇將其全部改為公務(wù)員編制的改革可能性比較小，很有可能采取繼續(xù)保留事業(yè)編制的改革方案。”
同時(shí)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管之后，人員分配也將是一個(gè)新問題。
“過去各地的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員都是由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)財(cái)政力量、重視程度和排污收費(fèi)水平等綜合因素確定的，各地的人員編制差別很大。”前述中部省份環(huán)保廳官員分析，建議在省級(jí)統(tǒng)管之后，省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊(duì)按照各地監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)，尤其是重點(diǎn)污染源的數(shù)量，來合理分配這些監(jiān)察執(zhí)法人員。
此外，也有地方環(huán)保官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示不解，“省里面統(tǒng)管了市縣的監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法，那么市縣靠什么去依據(jù)環(huán)保法對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?省內(nèi)環(huán)保系統(tǒng)垂直管理的部分與屬地管理的部分如何有效去協(xié)調(diào)?”
